История финансового контроля
Предпосылки зарождения финансового контроля в России берут свое начало в XI веке. Тогда в «Русской Правде» - первом известном сборнике норм права (своде законов), дошедшем до нашего времени, было закреплено ключевое право – привилегия князя как высшего должностного лица на осуществление денежного контроля.
Финансовые вопросы в той или иной степени решались как в Боярской Думе на Совете князя, так и на народном вече. Позднее функции финансового контроля были возложены на даньщиков, собиравших не только прямые налоги, которые выплачивали лишь некоторые крестьяне и ремесленники, но и отдельные торговые и заставные пошлины.
В период раздробленности и отсутствия государственного суверенитета практическая реализация функций финансового контроля осуществлялась через Золотую Орду, которая взимала с завоеванных земель военную контрибуцию – десятину.
С началом централизации России после распада Золотой Орды встала задача обновления финансового законодательства и создания новых государственных учреждений, приспособленных к изменяющимся условиям. В этом значительную роль сыграло Соборное Уложение 1649 года, в котором были выделены финансовые преступления, а также общерусский «Судебник Ивана III» 1497 года. Реализация положений Судебника привела к формированию государственных учреждений как системы Приказов – прообразов министерств, каждый из которых в той или иной степени разрешал финансовые вопросы.
Царь Иван III для более эффективной работы системы управления создал орган государственного финансового контроля – Большую Казну, предназначение которой как государственного ведомства состояло в хранении драгоценностей и эмиссии денег.
В целях совершенствования финансового управления 10 марта 1656 года были созданы самостоятельные звенья управления – отраслевые Приказы Большого прихода и Приказ счетных дел, который и стал первым в стране государственным контрольным финансовым инструментом. Учреждение постоянных приказов положило начало развитию государственного финансового контроля уже на новых принципах, что на том этапе во многом упорядочило учет казенных средств.
Губернская реформа 1708 года, сломав этот приказной стиль управления, в определенной степени децентрализовала финансовое управление и контроль, когда ряд полномочий были переданы в ведение губернаторов, которым было поручено изыскивать денежные средства.
Функции высшего финансового контроля были возложены на Правительствующий Сенат, учрежденный Петром I 22 февраля 1711 года. Непрерывный же контроль царь возложил на фискалитет, который был учрежден в марте этого же года как особый орган сенатского управления наряду с Сенатом.
Организационно фискальная служба представляла трехуровневую вертикаль. Глава службы – обер-фискал – находился в подчинении у Правительствующего Сената. В крупных губернских городах работали провинциальные службы, в провинциях – нижестоящие городовые фискалы.
Деятельность фискальных органов материально стимулировалась. Они получали половину штрафов от взыскиваемых по суду, а повышение качества работы подкреплялось кадровой всесословностью, что было в то время невероятной редкостью. Тем самым петровская фискальная служба имела некоторое сходство с современными налоговыми органами и органами общего надзора за соблюдением законности.
До определенного периода деятельность фискального ведомства оправдывала себя. Однако в 1722 году, когда была образована прокуратура, фискалы влились в новое ведомство, а в мае 1830 года фискальная канцелярия была распущена.
Дальнейшие структурные изменения, продиктованные, в том числе, неупорядоченностью бюджета, привели к введению системы коллегий, которая была выбрана Петром I по образцу шведской модели как четкой и единообразной. Три из сформированных коллегий носили финансово-экономическую направленность. Ревизион-коллегия занималась контролем над расходами путем инспекции всех счетов, а также в судопроизводстве в отношении лиц, уличенных в злоупотреблениях при сборе доходов и использовании расходов. Камер-коллегия занималась сбором доходов. А Штатс-контор-коллегия заведовала государственными расходами.
Позднее статусное значение Ревизион-коллегии было повышено. Она вошла в состав Сената в виде Ревизион-конторы. Инструкция о правах и обязанностях Ревизион-конторы, которая состояла из десяти статей, открыла новую схему финансового контроля, став первым опытом проведения ревизий.
Впоследствии при Анне Иоановне Ревизион-конторе было дано право взыскивать недоимки, налагать крупные штрафы, вызывать для объяснений членов нижестоящих коллегий. В целом, законодательство Анны Иоановны продолжало осуществлять идеи Петра I. В период ее правления была начата административная реформа, которая заложила основы формирования системы финансового контроля на уровне территорий.
Следующей важной вехой в формировании системы финансового контроля Российской Империи следует считать принятые 22 мая 1862 года Высочайше утвержденные правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений. Этот документ собрал воедино все операции финансового контроля и кодифицировал правила ведения финансового учета в Российской Империи.
31 декабря 1863 года было Высочайше утверждено Положение о временной ревизионной комиссии. В его развитие 3 января 1866 года было введено в действие Высочайше утвержденное Временное положение о местных контрольных учреждениях. Были образованы контрольные палаты во всех губерниях и областях империи (за исключением Закавказского края). Они подчинялись напрямую Государственному контролеру и на них не могли оказывать влияние местные губернские власти. В обязанности контрольных палат входило наблюдение за правильностью движения и сохранностью денежных и материальных капиталов; составление особых соображений о выгодности или невыгодности хозяйственных операций, независимо от законности их производства; осуществление ревизий и местного контроля за действиями управлений, распоряжающихся кредитами и сбором государственных доходов, действиями касс, исполняющих распоряжения управлений.
В состав контрольных палат входили: управляющий, помощник управляющего, старшие и младшие ревизоры, их помощники, секретарь. Отчеты контрольных палат направлялись в Совет государственного контроля для рассмотрения и утверждения.
Введенная в период 1862-1866 годов система финансового контроля в определенной степени отвечала современным требованиям прозрачности и гласности, что обеспечивало институциональную устойчивость системе государственного управления, что сказалось, в том числе, на экономическом развитии страны.
В 1892 г. в России был принят Закон о Государственном контроле. Высший орган государственного финансового контроля — Государственный контроль стал самостоятельным государственным ведомством.
Уже в начале 20 века возникла идея о необходимости приблизить финансовый контроль к Думе, нежели к Правительству. Депутаты требовали контроля не цифр, а целесообразности расходов и качества хозяйственной деятельности. С целью обеспечения подлинной независимости государственного контроля вводилась система несменяемости контролеров, усиливалась их социально-правовая защита.
Временное Правительство предоставило Госконтролю широкие полномочия: проводить проверки во всех отраслях хозяйства и возбуждать уголовные дела.
В советское время контрольные органы не раз реорганизовывались. В итоге сложилась система, при которой Государственный контроль состоял из Комиссии советского контроля СССР (затем Комитета народного контроля) и аналогичных комиссий всех союзных республиках. Эти структуры функционировали под непосредственным руководством партии. При массовости народный контроль не обеспечивал необходимого качества финансового контроля. Бюджетно-финансовый контроль вело Министерство финансов СССР. В целом государственная система контроля включала: партийный, государственный, народный и общественный контроль. Однако система, ориентированная только на выявление нарушений давала сбои. Система не работала на достижение эффективности расходования государственных средств.
Принятая в 1993 году Конституция РФ в должной степени не отразила вопросы финансового контроля. В ст. 101–103 включены контрольные полномочия парламента и очень кратко освещен вопрос организации контроля исполнения федерального бюджета. В этих условиях осуществлялся только внутренний контроль Минфином России.
Вместе с тем, в ст. 101 п.5 Конституции указано, что «для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образует Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяется федеральным законом». В соответствии с этим 11 января 1995 г. был принят федеральный закон «О Счетной палате РФ» и создан принципиально новый орган государственного финансового контроля независимый от исполнительной власти и осуществляющий внешний контроль над управлением государственными финансовыми средствами.
Первое заседание Коллегии Счетной палаты Российской Федерации состоялось 18апреля 1995 года.
Начиная с 1995 г. в соответствии с Бюджетным кодексом РФ контрольно-счетные органы были образованы во всех субъектах РФ.
7 февраля 2011 года был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», который установил базовые основы их работы и полномочия. Согласно закону контрольно-счетный орган муниципального образования осуществляет следующие основные полномочия:
1) контроль за исполнением местного бюджета;
2) экспертиза проектов местного бюджета;
3) внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета;
4) организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
5) контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими муниципальному образованию;
6) оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств местного бюджета, а также оценка законности предоставления муниципальных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств местного бюджета и имущества, находящегося в муниципальной собственности;
7) финансово-экономическая экспертиза проектов муниципальных правовых актов (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств муниципального образования, а также муниципальных программ;
8) анализ бюджетного процесса в муниципальном образовании и подготовка предложений, направленных на его совершенствование;
9) подготовка информации о ходе исполнения местного бюджета, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в представительный орган муниципального образования и главе муниципального образования;
10) участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции;
11) иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Одним из направлений деятельности контрольно-счетных органов, закрепленных Федеральным законом, является право вступать в объединения (ассоциации) контрольно-счетных органов Российской Федерации. Данное право реализовано путем создания Союза муниципальных контрольно-счетных органов (Союз МКСО).
Союз МКСО создан решением первой Всероссийской конференции, которая состоялась 13 мая 2002 года в городе Светлогорске Калининградской области. В Декларации, принятой конференцией, провозглашено, что Союз МКСО имеет целью объединение усилий муниципальных контрольно-счетных органов на решении задач социально-экономического развития муниципальных образований, повышении эффективности управления финансовыми и материальными ресурсами муниципальных образований.
Деятельность Союза МКСО направлена на решение задач по развитию единой системы внешнего муниципального финансового контроля и ее совершенствованию в условиях реформирования бюджетного процесса, на реализацию положений, содержащихся в бюджетном Послании Президента Российской Федерации, выполнение решений, принятых Общим Собранием членов Союза МКСО.
Приоритетным в деятельности Союза МКСО является помощь муниципальным контрольно-счетным органам в формировании и актуализации единой методической базы внешнего финансового контроля и реализации положений Федерального закона от 07.02.2011 г. №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
На 01.01.2016 г. в Союз МКСО входило 312 членов.
На ежегодных Собраниях определяются приоритетные направления деятельности Союза МКСО, подводятся итоги работы, проделанной Союзом МКСО, вскрываются недостатки и формулируются задачи по совершенствованию муниципального финансового контроля. Перед участниками ежегодных Собраний с тематическими докладами, как правило, выступает Председатель Счетной палаты, заместитель Председателя Счетной палаты и аудиторы Счетной палаты Российской Федерации, руководители органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Материалы проведенных Союзом МКСО мероприятий регулярно публикуются в журнале «Вестник АКСОР», издаются отдельными брошюрами и размещаются в разделе Союз МКСО портала Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов Российской Федерации.
Союз МКСО принимает активное участие в подготовке предложений, направленных на формирование и развитие системы государственного и муниципального финансового контроля, совершенствование законодательства в сфере бюджетного процесса и бюджетного устройства, муниципального финансового контроля.
Опыт работы контрольно-счетных органов в регионах и муниципалитетах, который обобщается Союзом МКСО, показывает, что их роль с каждым годом увеличивается.
В 21 веке, по-прежнему, главными в развитии финансового контроля в России остаются принципы, заложенные историей государства – беречь общественной богатство, действуя по правде на основе объективности, независимости и гласности.